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转载丨西部城事

各类开发区、园区的裁撤、合并，正在加速。

最近，西安曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团的消息引发广泛关注。

根据西安市 " 十五五 " 规划纲要，曲江新区将深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

这意味着，作为首个国家级文化产业示范区的曲江新区，将变身为文旅企业，不再承担社会管理事务。

事实上，开发区的 " 收缩 "，早就在进行之中。

如前不久，辽宁就一次性取消 5 家省级高新区。

河南在 2022 年将全省开发区由 288 个整合为 184 个，减少 104 个。

重庆在 2024 年宣布：园区开发区数量由 106 家优化整合为 50 家。

浙江的行动更早，动作也更大。早在 2021 年，就将全省开发区（园区）由 1059 家减少到 134 家，缩减幅度超过 80%。

而从各地发布的 " 十五五 " 规划纲要看，未来几年开发区的整合优化已成为普遍行动，将不再只是个别地方的选择。

仅举几例：

上海明确：深化开发区管理体制改革，理顺开发区权责关系和运营模式，推动开发主体向集成运营商转变，加强开发区、园区整合。

四川提出：加强开发区全生命周期管理，接续推进整合优化提升，有序实施滚动开发。

陕西明确：按照 " 一县一区、一区多园 " 原则推进开发区整合优化，依托国家级开发区或发展水平较高的省级开发区，整合区位相邻、产业互补、分布零散的园区，实现统一管理、统一规划。

安徽提出：突出集约高效，引导开发区与各类产业载体开展优化整合，强化统一运营管理。

可以预见，未来几年，开发区的整合将进入加速推进阶段，涉及范围和力度都将进一步加大。包括西安，就远不只涉及曲江新区的调整。

那么，为何要在此时推进开发区的整合？

从全国来看，开发区的设立，最早可以追溯至上世纪 80 年代。

1984 年，国家进一步开放大连、秦皇岛等 14 个沿海港口城市，并在其中设立 ‌ 国家级经济技术开发区 ‌。

此后，各类经开区、高新区、自创区、自贸试验区等 " 新区 " 如雨后春笋，不断涌现。

并且，它们类型多样，级别也有很大差异。

除了国家级和省级，许多县区也自行设立了各类园区。

数据显示，2024 年国家级经济技术开发区为 232 个，国家高新区为 179 家。

它们是各类开发区的第一梯队，综合发展水平属于 " 塔尖 "。

而省级开发区总量达到了 2200 余个，地级行政区覆盖率超过 90%。这还不包括一些市县自行设立的。个中水平差异，自然也参差不齐。

之所以出现这种 " 遍地开花 " 的局面，主要可高度概括为两个原因。

一是，土地财政的激励；二是，招商引资的竞争需要。

因为设置开发区，一般都享有相应的政策优惠，同时还能够顺理成章推进新区开发。所以，被很多地方所热衷。

客观来说，这些开发区在过去几十年中总体上还是为地方经济发展、产业集聚和对外开放等发挥了重要作用。

但是，随着发展阶段的变化，部分开发区的问题也逐渐显现。

比如，管理机制不顺。易导致多头管理、权责模糊。

同时，同质化竞争严重，相邻区域园区定位相似，也容易造成招商内耗，难以形成差异化发展。

此外，一些开发区本身创新资源和产业基础不牢，一旦增量资源导入减少，运营成本上升，就沦为 " 包袱 "，难以可持续发展。

事实上，曲江新区就是一个很好的例子。

其前身是上世纪 90 年代设立的曲江旅游度假区。2003 年，曲江新区成立。

随后开始发力旅游产业，打造了大唐不夜城、大唐芙蓉园等多个世界级文旅 IP，被视为是创造了城市开发的 " 曲江模式 "。

但是，这种 " 政企合一 " 的模式，随着发展阶段的变化，也逐步走到临界点，并留下了发展空间受限、社会管理包袱加重等一系列问题。

此次从 " 新区 " 转型为企业，将社会管理事务移交行政区，实际就是卸下包袱、回归 " 主业 "。

那么，更多的 " 低效 " 开发区，到底将如何 " 变 "？

从目前来看，或许会有几种模式。

其一，如曲江新区所示，一些产业定位明确的新区，可能剥离社会管理职能，转变为聚焦特定产业的产业集团。

如安徽也提出：

全面深化 " 管委会 + 公司 " 运营模式改革，分类有序剥离社会管理职能。

其二，就是合并 " 同类项 "，把相邻的、功能和定位相似的开发区进行整合。

这一点，陕西 " 十五五 " 规划建议中提到 " 推动空港新城与咸阳经开区融合发展 "，即是此思路的体现。

其三，也不排除出现 " 相反 " 的操作，即一些发展成熟、城市功能完善的开发区 " 升级 " 为行政区。

这方面，去年底重庆两江新区变身为行政区，就是一个代表性案例。

这种模式有利于理顺治理架构，但也涉及复杂的行政区划调整。

当然，具体采取哪种模式，还是得取决于各开发区的资源禀赋、发展水平和功能定位。

但可以肯定的是，继人口小县机构改革后，开发区的裁撤与合并，也在加快推进。

各地开发区之间的竞争，也将更加激励。留给那些运营效率低下、创新生态和产业基础不强的开发区的时间，不多了。

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